NUEVAS DETERMINACIONES

El prestigioso profesor don Joaquín Aparicio repartiendo raciones de algo así como una aproximada paella berroqueña. Se acompañó con el celebérrimo vino de autor, de nombre Pitarra.

JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL.

NUEVAS DETERMINACIONES EN MATERIA DE HUELGA Y SERVICIOS ESENCIALES

Antonio Baylos

Universidad Castilla La Mancha.

SUMARIO: 1. Siete sentencias sobre huelga y servicios esenciales. 2. El grupo de sentencias dedicadas a la radiotelevisión como servicio esencial. 3. Autoridad sanitaria y autoridad política en la determinación de los servicios mínimos.

1.- Siete sentencias sobre huelga y servicios esenciales.

El Tribunal Constitucional ha dictado, en la segunda mitad del año 2006 y en lo que va de año 2007, una serie de sentencias en la que se aborda el tema del derecho de huelga en los servicios esenciales de la comunidad. Son siete las sentencias sobre el particular, aunque el número resulta engañoso por la reiteración de temas enjuiciados. Un primer grupo, de cuatro sentencias, se dedica a analizar las condiciones de constitucionalidad de la noción de servicio esencial a efectos de huelga en relación con el muy importante sector de la radio y televisión y el alcance de los servicios mínimos impuestos en el mismo. Un segundo grupo, de tres sentencias, incide sobre el ya conocido tema de la designación de trabajadores para la realización de un servicio mínimo en los supuestos de huelga en un servicio esencial por quien detenta una posición de autoridad no política sino meramente organizativa del servicio en cuestión.

El interés de esta serie jurisprudencial es variable. Mientras que las sentencias sobre la huelga en televisión ofrecen elementos importantes de reflexión tanto sobre el propio método de determinación de los límites constitucionalmente posibles al ejercicio del derecho de huelga a través de la vaporosa noción de servicio esencial – alineándose de manera clara con la que constituye su precedente mas claro, la importante y poco citada STC 8/1992, de 16 de enero – el segundo grupo de decisiones, por el contrario, es plenamente continuista con una doctrina clásica y asentada en el Tribunal Constitucional según la cual no puede dejarse en manos de la empresa o quien tenga potestades de organización general del servicio la designación de los servicios mínimos ni de los trabajadores que hayan de prestarlos. La peculiariedad en este caso de que una de las sentencias sea una cuestión de inconstitucionalidad y las otras dos un amparo ordinario, hacen sin embargo conveniente su examen pormenorizado.

En el origen de ambos grupos de resoluciones del TC se encuentra, naturalmente, una huelga. En la primera serie, la huelga general de 20 de junio de 2002 contra la reforma laboral impuesta tercamente por el gobierno Aznar para dar prueba del músculo del poder del Estado frente a los sindicatos más representativos y que se plasmó en el RDL 5/2002 que luego habría de resultar profundamente modificado en la Ley 45/2002, acogiendo buena parte de las reivindicaciones de los huelguistas. La impugnación de los decretos de servicios mínimos en radiotelevisión por los dos sindicatos confederales de ámbito estatal convocantes de la huelga, CC.OO. y UGT, da lugar a recursos diferentes y por consiguiente a sentencias diferenciadas. En la segunda serie, una huelga del personal médico y sanitario en el Principado de Asturias el 10 de junio del 2002, donde el sujeto sindical convocante era un sindicato de franja, CEMSATSE (Convergencia Estatal de Médicos y Ayudantes Técnicos Sanitarios), provoca la impugnación por parte del mismo del decreto de servicios mínimos y, en el marco de este proceso, el planteamiento por el juez de lo contencioso de una cuestión de inconstitucionalidad por vulneración del art. 28.2 CE. Los siguientes recursos de amparo que dan lugar a sendas sentencias estimatorias se basan en la inconstitucional atribución de autoridad gubernativa a la denominada autoridad sanitaria ante otras huelgas en dicho sector en la Comunidad Autónoma de Asturias. En ambos casos resalta por tanto la importancia que la huelga sigue revistiendo en la cotidianeidad de las relaciones laborales, y a la vez, el peso que en su determinación constitucional tiene su ejercicio concreto y diferenciado en el ámbito de los servicios de interés general, los que tradicionalmente se denominaban servicios públicos.

2.- El grupo de sentencias dedicadas a la radiotelevisión como servicio esencial.

Las Sentencias del TC 183/2006, 184/2006, 191/2006 y 193/2006, todas ellas de 19 de junio resuelven sendos recursos de amparo interpuestos por UGT y CC.OO. por separado ante el Real Decreto 531/2002, de 14 de junio, por el que se establecen las normas para fijar el funcionamiento de los servicios mínimos esenciales en el ámbito de la gestión indirecta de los servicios públicos esenciales de radiodifusión sonora y de televisión – en cuyo proceso comparecieron y formularon alegaciones Gestevisión Telecinco S.A., y Sogecable – y el Real Decreto 527/2002, de 14 de junio, por por el que se establecen las normas para fijar el funcionamiento de los servicios mínimos esenciales del ente público Radiotelevisión Española (RTVE) y de las sociedades estatales Radio Nacional de España, S.A. (RNE) y Televisión española, S.A. (TVE). Ambas organizaciones sindicales entendían que estas normas limitadoras habían vulnerado el derecho de huelga al garantizar como servicios mínimos a mantener durante la huelga los servicios de “emisión, dentro de los canales habituales de difusión, una programación grabada” y la “producción y emisión de la normal programación informativa”. El recurso de amparo de CC.OO. añade a esta situación de inconstitucionalidad la habilitación que en el RD 527/2002 se hace del Director General del ente público RTVE para que determine el personal mínimo necesario a efectos de garantizar tales servicios mínimos, potestad que también vulnera el derecho de huelga.

Se trataba de una acción litigiosa que los sindicatos convocantes de la huelga de 20 de junio del 2002 habían intentado desde el inicio, solicitando la suspensión cautelar de dichos actos restrictivos del derecho de huelga y que la Sala 3ª del Tribunal Supremo denegó en un Auto de 19 de junio de 2002, con el voto particular disidente – que anticipaba lo que las decisiones del Tribunal Constitucional hoy han reconocido – los magistrados Trillo y Maurandi (1). En este punto la Sala 3ª del Tribunal Supremo, en su complaciente mirada a las medidas del poder político restrictivas de los derechos de autotutela, se aleja de una jurisprudencia muy clara de su propia Sala sobre huelga y servicios mínimos en RTVE (2), de forma que en el recurso de amparo el Ministerio Fiscal se pronuncia a favor de la estimación del mismo.

El problema de fondo va más allá de las puras determinaciones técnicas de los conceptos de servicio esencial y de servicio mínimo, con ser éstos importantes. Los sectores de telecomunicaciones y de la información son especialmente sensibles a lo que correctamente se ha definido como una “confrontación” entre “el objeto de la huelga – la cesación del trabajo – y el objetivo de dicha cesación – la paralización de la producción con el consecuente perjuicio a la contraparte del conflicto y la exteriorización del mismo”, a lo que hay que sumar el interés de la empresa en “preservar la apariencia de normalidad” como indicador de la ineficacia de la huelga (3). Este tema había sido resuelto en las citadas disposiciones estatales de fijación de servicios mínimos en las Televisiones privadas y en RTVE mediante la imposición autoritaria por el poder público de un principio de no interrupción del servicio (4), pero este planteamiento es declarado inconstitucional por vulnerar el derecho de huelga en la serie de Sentencias comentadas.

La doctrina constitucional se desenvuelve en dos partes: precisando el concepto de servicio esencial a efectos de huelga y expresando el alcance que debe tener el servicio mínimo en relación con los objetivos, alcance y extensión del derecho de huelga.

Respecto al primero de los puntos, “la claúsula abierta de esencialidad” que había ido construyendo la jurisprudencia constitucional (5), fue precisada de manera flexible en la STC 8/1992, de 16 de enero al recordar que “a priori ningún tipo de actividad productiva puede ser considerada en sí misma como servicio esencial” a efectos de huelga. En este caso, la Ley 4/1980 de 10 de enero, había declarado sin embargo a la RTVE servicio esencial, de cuya calificación se desprendía indubitadamente por la jurisprudencia ordinaria tal carácter a efectos de proceder a la imposición de servicios mínimos en los supuestos de huelga. El Tribunal Constitucional sin embargo hace explícito en esta serie de sentencias la opinión contraria, puesto que la calificación de unos servicios públicos como esenciales “desde una óptica diferente a la propia del derecho de huelga” no puede sustituir la calificación que, conforme a los parámetros constitucionales, permite hablar de una actividad o servicio como esencial “a efectos de huelga”, es decir, haciéndolo depender de las circunstancias concretas que rodean cada huelga, su extensión territorial, funcional, personal y temporal (6), teniendo en cuenta además que debe atenderse a los “elementos de rigor” que se encuentran en el art. 10.2 DLRT como norma habilitante para la adopción de las medidas restrictivas en estas actividades esenciales para la comunidad, “cuando concurran circunstancias de especial gravedad”. De esta manera, “no basta así con la calificación del servicio para justificar las medidas limitativas sino que éstas, en su caso, han de ajustarse a las circunstancias que deben ser, no sólo graves, sino de especial gravedad”.

Una vez vinculada la necesidad de salvaguardar los derechos y libertades satisfechos a través de los servicios esenciales para la comunidad y la lesividad de los mismos mediante el derecho de huelga, el problema que se plantea es, una vez mas, el de orientar los límites dentro de los cuales es constitucionalmente aceptable proceder a restringir el ejercicio del derecho de huelga en dichas actividades. El Tribunal Constitucional recuerda que para garantizar el mantenimiento de los servicios esenciales en caso de huelga significa simplemente “la prestación de los trabajos necesarios para la cobertura mínima de los derechos, libertades o bienes que el propio servicio satisface, pero sin alcanzar el nivel de rendimiento habitual”. Para ello trae a colación como criterio interpretativo el del momento de ejercicio de los derechos, de forma que si el derecho o libertad que se alega como límite al derecho de huelga puede ejercitarse en un momento no coincidente con aquel en el que despliega su ejercicio el derecho de huelga, “sin afectar sensiblemente a su funcionalidad”, no hay razón para limitar en ese momento el derecho de huelga, puesto que la técnica de la conciliación entre ambos derechos “puede hacerse desplazando el momento temporal del ejercicio del derecho que eventualmente pudiera colisionar con el de huelga”, lo que evidentemente tiene mucho interés en el caso de huelgas en medios de comunicación. Posiblemente en la base de la advertencia “hermeneútica” del TC esté la experiencia de huelgas parciales en TVE y la posibilidad de que los espacios informativos cambien de horario para no coincidir con el momento concreto de la huelga.

Analizando ya el contenido de los servicios mínimos a mantener, la serie de Sentencias comentadas examinan en primer lugar la prescripción, común a los RRDD 527 y 531/2002, de “la emisión, dentro de los horarios habituales de difusión, de una programación previamente grabada”. La doctrina constitucional al respecto es definitiva. “La oportunidad del ejercicio del derecho a comunicar y recibir información durante la jornada de huelga respecto de una programación previamente grabada de posible contenido o interés informativo supone una restricción del derecho de huelga que, por la propia característica de la información que se quiere emitir, no encuentra justificación en la preservación del derecho a comunicar y recibir información”. Esta desvinculación entre los contenidos informativos genéricos y su capacidad limitativa del ejercicio concreto del derecho de huelga conoce otra determinación más rotunda en lo que respecta a la programación televisiva de “puro entretenimiento” que no tiene que ver con el derecho constitucional que protege la comunicación y la recepción de información. Por consiguiente, “la plural actividad televisiva previamente grabada desprovista de todo contenido e interés informativo, aun cuando se encuentre respaldada por la existencia de un evidente interés legítimo tanto del comunicador como de sus receptores, en nada concierne al derecho a comunicar y recibir información ex art. 20.1. d) CE” (7).

La misma conclusión de vulneración del derecho de huelga se obtiene respecto de la calificación como servicio mínimo de “la producción y emisión de la normal programación informativa”, en la que si está “implicado” el art. 20.1. d) CE. La doctrina constitucional al respecto es novedosa y significativa (8), por lo que se justifica su cita textual: “la obvia pluralidad, heterogeneidad y diversidad de contenidos que puede revestir y de hecho reviste la denominada en el Real Decreto impugnado, sin más concreciones, "normal programación informativa", aun entendida esta expresión en el sentido indicado en la Sentencia del Tribunal Supremo como referida a los "informativos o programas de noticias emitidos de forma regular", no tiene por qué merecer en razón de su distinto valor desde la perspectiva del derecho a comunicar y recibir libremente información veraz un igual nivel de protección, de manera que, sin una mayor precisión de lo que constituye la denominada "normal programación informativa", cuya ausencia no corresponde a este Tribunal subsanar, no puede considerarse justificada ni proporcionada la restricción que en este caso, atendiendo a la extensión y duración de la huelga convocada, se ha impuesto al derecho de huelga. No puede dejar de recordarse al respecto, como ya hemos señalado con anterioridad, que "mantener un servicio implica la prestación de los trabajos necesarios para la cobertura mínima de los derechos, libertades o bienes que el propio servicio satisface, pero sin alcanzar el nivel de rendimiento habitual" (STC 53/1986, de 5 de mayo, FJ 3), lo que también resulta aplicable y extensible en este caso a la programación informativa durante la jornada de huelga, sin que pueda justificarse sin más la exigencia de una " normal programación informativa". Es decir, la necesaria reformulación de los programas informativos y de su formato es una consecuencia ineludible del ejercicio del derecho de huelga en este medio de comunicación, y seguramente la información sobre la propia huelga, debe formar parte relevante del contenido de las noticias difundidas.

Por último, y en este mismo concepto de análisis constitucional de los límites al ejercicio del derecho de huelga, la serie de sentencias comentadas contiene una interesante reflexión sobre la efectividad de la huelga en relación con las prescripciones normativas anteriores que buscaban impedir la visibilidad de la misma a través del mantenimiento de la continuidad de las emisiones televisivas. Para el Tribunal Constitucional, en efecto,”la efectividad del ejercicio del derecho de huelga no demanda del empresario una conducta específicamente dirigida a propiciar la divulgación de la situación de huelga, pero demanda, no ya del empresario sino de la autoridad gubernativa facultada para el establecimiento de servicios mínimos, que aquellos que se impongan no restrinjan de forma injustificada o desproporcionada el ejercicio del derecho, incluida la faceta del mismo dirigida a lograr su proyección exterior”. Con ello el Tribunal Constitucional introduce elementos de análisis que conectan con la función de la huelga como alteración de la normalidad productiva, mas allá por tanto de la clásica definición del contenido esencial del derecho, en el que insisten también las decisiones comentadas, como cesación de trabajo. Esta inflexión de la doctrina constitucional no puede aún interpretarse en el sentido de que se esté integrando de manera plena una versión mas finalista y funcional del contenido del derecho de huelga en el que la interrupción de la actividad productiva de bienes o de servicios y la alteración de las condiciones normales de prestación de un servicio resulta la condición necesaria para que la huelga cumpla su función de medida de presión y logre la satisfacción real de los intereses de los trabajadores (9). Pero sí al menos para entender que en los supuestos de huelgas en servicios esenciales, la imposición de un servicio mínimo que asegure el mantenimiento de la normalidad productiva y la continuidad del servicio puede impedir la efectividad del derecho de huelga y anular su proyección exterior o visibilidad social, lo que en definitiva implica una restricción injustificada y desproporcionada del mismo.

Sólo la STC 193/2006, de 19 de junio aborda el tema de la delegación en el Director General del ente público RTVE de la determinación del personal mínimo necesario para garantizar los servicios mínimos. La respuesta del TC es previsible, puesto que una de las características de su doctrina desde el inicio de la misma es la reivindicación del carácter político del acto de restricción del derecho de huelga. Por ello no puede permitirse “que la tarea que legalmente viene impuesta a la autoridad gubernativa se abandone en manos del empleador”, y el tenor del apoderamiento al Director General de RTVE en el art. 3º del RD 527/2002 es tan extenso y le atribuye un margen tan amplio en la configuración de la determinación del personal que “en la práctica, supone tanto como otorgar un apoderamiento a la propia entidad afectada por la huelga incompatible con la garantía de imparcialidad” que señala el art. 10 del DLRT (10). Esta última apreciación engarza la primera serie de sentencias comentadas con la segunda, en donde prácticamente constituye el único elemento de análisis del TC.

3.- Autoridad sanitaria y autoridad política en la determinación de los servicios mínimos.

La STC 296/2006, de 11 de octubre, viene a resolver una cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Juzgado contencioso-administrativo nº 4 de Oviedo sobre la atribución al Director Gerente del Servicio de Salud del Principado de Asturias (SESPA) la función de “fijar los servicios mínimos en los casos de huelga de personal, previa consulta a las centrales sindicales más representativas”. Se trataba, como se ha dicho, de una huelga sectorial convocada por CEMSATSE, y el juez contencioso entendió que la resolución del procedimiento de protección de derechos fundamentales que se estaba sustanciando ante él, dependía de la validez de la disposición de la Ley Autonómica que podría ser contraria a la Constitución.

El problema planteado por tanto es el ya muy conocido de autoridad gubernativa y delegación de competencias, más allá por tanto del de la delegación de las mismas en el ámbito de la dirección empresarial. Al moverse en la esfera pública, la justificación de esta delegación de competencias se suele cifrar en que el órgano beneficiario de la delegación ostenta rango gubernativo en sí, por lo que realmente no se trata de una delegación, sino de una especificación de cuál debe entenderse como “autoridad de gobierno” en un determinado nivel de autonomía política (11).

La STC 296/2006, de 11 de octubre, ofrece un resumen didáctico de la doctrina constitucional sobre la necesidad de que el acto de restricción del derecho de huelga, al tratarse de un acto eminentemente político, se residencie en una autoridad de gobierno. De esta manera, la Sentencia describe la razón de ser de este tipo de responsabilidad política, ligándola directamente a una posición supra partes, y el problema adicional de tener que distinguir entre órganos propiamente políticos y órganos administrativos para respetar el carácter político del acto de imposición de servicios mínimos en casos de huelga. A continuación explica la extensión del concepto de autoridad gubernativa a los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas, ante la necesidad de asumir plenamente “la realidad del Estado autonómico español”. Y reitera que la respuesta a la pretensión de trasladar gran parte de las funciones derivadas de la fijación de los servicios mínimos a órganos de gestión o no gubernativos, no puede ser mas que negativa, reafirmando que éstas “están reservadas a las autoridades políticas, independientemente de que aquéllos puedan realizar funciones de apoyo que no impliquen la toma de acuerdos decisivos para el ejercicio del derecho fundamental de huelga”.

En el caso enjuiciado, el análisis de la posición del Director Gerente del SESPA permite encuadrarlo en funciones de director del personal sanitario y director y gestor del servicio de salud autonómico en su conjunto, lo que evidentemente hace que carezca de una “posición externa” al ámbito de ejercicio del derecho de huelga y de la nota de imparcialidad requerida. Por lo tanto, lo que ha realizado la norma del Principado de Asturias es un “apoderamiento a la propia entidad afectada por la huelga” incompatible con la garantía de imparcialidad que establece el art. 10 DLRT, con cita de la precedente STC 193/2006, de 19 de junio.

Las sucesivas SsTC 310/2006, de 23 de octubre y 36/2007, de 12 de febrero, parten de la huelga convocada por una denominada Asociación de Refuerzos del Principado de Asturias en el área sanitaria de Avilés en materia de atención primaria y los servicios mínimos impuestos por el Director Gerente del SESPA durante algunos días de febrero y de marzo de 2004. El objeto del recurso es realmente la extensión de los servicios mínimos impuestos, que comprendían a la totalidad de la plantilla de refuerzos así como a todos los integrantes del comité de huelga, puesto que con ello, a juicio de los recurrentes, no se respeta las exigencias de proporcionalidad en la imposición del sacrificio del derecho de huelga. Pero la decisión del TC va a soslayar el examen del tema de fondo puesto que, coherentemente con la decisión que había adoptado en la STC 296/2006, de 11 de octubre, la negativa a considerar autoridad gubernativa a la autoridad sanitaria que fijó los servicios mínimos haría innecesario el estudio de los concretos servicios mínimos fijados, “en la medida en que el derecho fundamental habría resultado ya lesionado y, en consecuencia, el restablecimiento del derecho fundamental llevaría consigo la anulación de la resolución dictada por un órgano que no está dotado de las garantías constitucionalmente exigibles”, como señalan las sentencias citadas declarando que en atención a este hecho se ha vulnerado por tanto el derecho de huelga de la Asociación recurrente en amparo.

NOTAS

(1) El Auto está incluido en la recopilación jurisprudencial sobre la suspensión cautelar de los servicios mínimos impuestos en la huelga de 20 de junio del 2002, Revista de Derecho Social nº 18 (2002), pp. 230-234.

(2) Que ha sido analizada por A. Merino Segovia, “Servicios mínimos en RTVE”, Revista de Derecho Social nº 2 (1998), pp. 147 ss,

(3) J. Escribano Gutiérrez, “Derecho de huelga y servicios esenciales de la comunidad en el ámbito de las telecomunicaciones”, Temas Laborales nº 87 (2006), p. 199.

(4) “Televisión pública o televisión privada, el poder público entiende que en ambos casos se deben garantizar de manera completa y sin restricciones la capacidad de informar el día de la huelga – aunque como ya sabemos en el caso de RTVE, esa capacidad de informar se convirtió en una máquina de manipular, siendo condenada por la Audiencia Nacional – y, de manera muy fundamental, la continuidad de la emisión, aunque suprimiendo algunos programas en directo, sustituyéndolos por programas grabados”. A. Baylos y B. Valdes de la Vega, “El efecto de las nuevas tecnologías en las relaciones colectivas de trabajo”, en M.R. Alarcón y R. Esteban (Coords.), Nuevas tecnologías de la información y la comunicación y Derecho del Trabajo, Bomarzo, Albacete, 2004, p. 155. Este tema se inserta en una problemática más general, más allá del ámbito público en el que el caso de la huelga en los medios de comunicación televisivos se refiere, en A. Baylos, “Continuidad de la producción o del servicio y facultades empresariales en casos de huelga”, en A. Baylos (Coord.), Estudios sobre la huelga, Bomarzo, Albacete, 2005, pp. 89 ss.

(5) Mediante la cual se amplió de forma considerable el campo de actuación de la autoridad política en la restricción del ejercicio del derecho de huelga. Cfr. A, Merino Segovia, “El concepto de servicios esenciales y la publificación de las reglas limitativas del ejercicio del derecho de huelga en este sector”, en A. Baylos (Coord.), Estudios sobre la huelga…cit., pag. 149.

(6) A, Merino Segovia, “El concepto de servicios esenciales…cit., pag. 149.

(7) De esta manera, y como afirma J. Escribano Gutiérrez, “Derecho de huelga y servicios esenciales..” cit., pag. 203, con ello se pone fin al argumento del Abogado del Estado que incluía en el derecho a la comunicación y a la recepción de información no importa qué tipo de programas televisivos, de forma que “programas como Salsa Rosa, Crónicas Marcianas y otros formaban parte del contenido esencial de aquel derecho que no podía verse menoscabado por el legítimo ejercicio del derecho de huelga”. Esta conclusión ya había sido adelantada por alguna jurisprudencia de suplicación, sobre la exclusión de los servicios mínimos de aquellos programas de naturaleza “meramente ilustrativa o de entretenimiento” recogida por J. Cabeza Pereiro, “La imposición de servicios mínimos”, en A. Baylos (Coord), Estudios sobre la huelga…cit., pag. 179.

(8) J. Escribano Gutierrez, “Derecho de huelga y servicios esenciales…”., cit., pag. 205, entiende que es “el aspecto más interesante de toda la resolución”.

(9) A. Baylos, “Continuidad de la producción…”., cit., pag. 97

(10) Una crítica muy incisiva a la previsión del art. 3 del RD 527/2002 ya la había efectuado J. Cabeza Pereiro, “La imposición de servicios mínimos…” cit., pag. 191, contextualizando dicho precepto en la deriva autoritaria del Gobierno de entonces que presidía Jose Maria Aznar.

(11) Ver las consideraciones al respecto de J. Cabeza Pereiro, “La imposición de servicios mínimos…” cit., pag. 192.